2016年8月，國務院辦公廳印發《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》(以下簡稱《通知》)，對各地區各部門政務輿情回應工作作出部署。作為國內開設輿情研究最早的機構，人民網輿情監測室十年來積極探索政務輿情處置問題，曾為多個地方提供切實可行的輿情響應方案，取得了良好應對效果。為進一步學習《通知》精神，從即日起，人民網輿情監測室特推出系列活動--《政務輿情回應十日談》，由輿情監測室的十名輿情領域專家、優秀主任輿情分析師從各個角度解讀政務輿情回應觀點，探索政務輿情回應經驗，探討未來政務輿情工作的發展方向。敬請關注。 正文： 近一兩年，中央多部門多次下發文，督促建立信息公開，做好政務輿情回應。今年8月中旬，國務院辦公廳印發《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》的61號文件，將政務輿情回應工作進一步細化，并提出要求切實提高政務輿情回應實效。議程設置作為傳播學經典理論，在輿論引導上有妙用，若運用得當，對政務輿情回應事半功倍。 議題設置理論是由美國傳播學者麥克姆斯、唐納德·肖最早提出，該理論是基于1968年美國總統選舉期間就傳播媒介的選舉報道對選民的影響所作的一項調查研究的總結。該理論認為，大眾傳播媒介只要對某些問題予以重視，為公眾安排議事日程，那么就能影響公眾輿論。換句話說，議程設置理論認為大眾傳播媒介不能直接決定人們怎樣思考，但是它可以決定人們思考哪些問題。從某種意義上講，大眾媒介只要對某些問題予以重視，為公眾安排議事日程，那么就能影響公眾輿論。 從上述描述可以看出，議程設置理論誕生的背景是“大眾媒介”作為唯一存在或強勢存在，但在移動互聯網時代，報紙、廣播、電視等大眾媒介式微，基于互聯網平臺的自媒介蓬勃發展，由此，議程設置理論遭遇新挑戰，而這種挑戰對各級政府而言卻可能是機遇，大眾媒介“主導”傳播的唯一性被肢解，政府自辦平臺順勢而為，成為議程的傳播中介。如果各級政府能適應并善用自媒介大發展帶來的議程設置理論的變化，必將極大提升政務輿情回應水平，對輿論引導工作產生推動之效。 誰設置議題誰就能引導輿論，誰就會被民眾跟隨，政府如果策劃不夠，就會被別人策劃。從現實工作來看，現在政府信息很少被跟隨，而一些不負責任的謠言、質疑經常被跟隨，就是因為政府議程設置的缺失。做好議程設置，政府要從以下幾方面著手： 一、政府的議程設置主體地位需把控 議程設置主體壟斷性被打破，大眾傳播媒介失寵，傳播媒介日漸多元化。政府自辦媒介爭當議程設置主體，致力打造政府自辦媒介的“意見領袖”。前自媒體時代，大眾媒介主導傳播，能決定傳播內容的選擇和呈現強度。突發事件發生后，政府聲音抵達受眾需經過廣播、電視、報紙等媒介。而媒體作為監督政府的“第四權力”，對政府回應多持批判性報道態度。故此傳統媒體在議程設置時，政府回應存在未能充分準確報道，甚至被斷章取義，繼而導致政府聲音存在被曲解的風險，導致政府輿論引導工作難以有效展開。 隨著互聯網技術更新迭代，微博、微信等平臺陸續出現，且日漸彰顯對輿論的影響力。在微博、微信平臺上，各級政府部門與個人、傳統媒體擁有平等傳播的機會與可能，政府也成為議程設置的主體，在更廣的平臺上，通過發布時效、發布內容等與大眾媒介和自媒介一較高低。 從現實工作來看，各級政府部門早已主動入駐微博、微信等平臺，如公安、消防、共青團等在系統內有序、規模化的進駐各自媒體平臺。根據麥克姆斯和唐納德·肖的研究，媒介的議程設置效果還要看公眾與媒介的接觸頻率、公眾對媒介的需要程度等。即政府單開通自有平臺還不夠，還需通過平時的不斷積累和與受眾的有效溝通互動，讓受眾對政府自辦媒介產生一定的信任和依賴，如江寧公安、南京發布等已形成良好口碑效應，遇到重大突發輿情事件時，借助官方平臺，直接向網民“喊話”，在受眾迷惑不解時指點迷津，才能被受眾所認可和接受，進而提升政務輿情回應的實效。 二、政府議程設置的內容需互聯網化 從議程設置的內容來看，政府逐步擺脫傳統大眾媒介束縛，其議程設置主體的身份確認，但從內容發布來看，官樣文章在議程設置中頻繁亮相，讓官方議程設置的效果大打折扣，在互聯網環境下，各級政府應善用互聯網語言風格做好輿情回應。大眾媒介主導議程設置背景下，傳統媒體完全可根據自己的目標、判斷及對受眾喜好的分析，設定議題，官方聲音需經過傳統媒介的“二傳”抵達受眾，但這種“二傳”多屬于政府不可控范疇，輿論引導工作無從下手。政府進駐微博、微信為代表的自媒體平臺后，其發聲內容自主可控，政府與受眾之間實現無障礙對接，政府回應完整呈現在普通受眾面前，最大程度實現政府回應的保真。 政府作為議程設置主體，與受眾無縫對接，縮短了與受眾的空間距離，但受眾作為信息的接收主體，具有較強的自主性。尤其是當下，隨著傳媒數量和技術發展，受眾知識水平和文化程度的逐步提高，他們的自主性進一步提高。要想讓議程設置達到預期效果，必須充分考慮到受眾的心理和特點。為此，在議題設置中要達到良好的導引輿論效果必須注意：議題的真實性，即議題必須建立在準確反映客觀事實的基礎上。如果政府所設的議題與客觀事實迥然不同或者相去甚遠，就有可能引導錯誤的輿論，造成一定的社會后果，導致政府公信力進一步下降。 具體來講，要想進一步拉近與受眾心理距離，從而實現輿論引導，其議題的內容設置需更貼近老百姓，更具公共化特征，文字表述更具互聯網化，方能更容易為受眾接受和傳播。政務輿情回應中巧用議程設置做好內容發布要遵循幾個原則：如真實性、貼近性、可讀性，語言文字盡量呈現出低姿態，具體可參考人民網輿情監測室公號昨日文章《提高政務輿情回應內容有效性的五個維度》。 此外，內容發布時，要注意把握好“信息總量”。肖和麥庫姆斯在1997年的一項研究中發現，媒介將其議程設置轉化為公眾議程的能力，特別是激發個人經驗以推動議題列入公眾議程的能力，要以公眾接受的容納情況為限。政府在議程設置時面臨同樣的問題，所以，政府借助各自媒體平臺，想實現議程設置的功能，度的把握非常重要。不能過多也不能過少。過多的量，會引起受眾自衛性的感官麻木，情緒冷淡，直至大倒胃口。過少的量則引不起受眾的注意，當然就不能很好地發揮議程設置的功能。 三、政府議程設置需做好動態調控 從議程設置的操作過程來看，政府較以往更具自主性，可根據輿論變化，及時做出議題調整。互聯網信息傳播具有多元性和互動性特點。網絡受眾滲透到信息傳播全過程中，隨時對信息進行二次加工，并借助自媒體平臺對其進行進一步傳播，形成階段性熱點，合力推動輿情發展，但由于網民往往有情緒化和非理性傾向，導致輿論呈現出多變態勢。 在以往，面對多變輿論，政府需先通過大眾媒介做發布，這勢必會耗費一定時間成本。在政府與媒體溝通的過程中，輿論同步變動，在這種情況下，政府的回應總會顯得慢半拍，更談不上對輿論的主動引導。 政府掌控自有媒介后，面對多變輿論時，需要做好輿論動態的實時跟蹤，并針對動態輿情，借助自有媒介做出有效議程設置。舉例來看，去年天津“812”爆炸事故發生后，輿論熱點不斷更替，爆炸原因、傷亡人數、空氣是否污染、消防員救援方式、爆炸損失補償等多個熱點快速切換。面對切換的熱點，官方未能主動做好議程設置，并根據事態發展相應做出調整，從而讓官方在救援初期，處處被動，遭受各方輿論質疑。 在針對輿論變化做出議程調整時，政府要有不做“沉默的大多數”的勇氣。在政治學和傳播學中有一個“沉默的螺旋”理論，該理論描述了這樣一個現象：人們在表達自己想法和觀點的時候，如果看到自己贊同的觀點且受到廣泛歡迎，就會積極參與進來，這類觀點就會得以大量傳播；反之，則沉默。意見一方的沉默造成另一方意見的增勢，如此循環往復，便形成一方的聲音越來越強大，另一方越來越沉默下去的螺旋發展過程。突發事件中，輿論走勢受“沉默螺旋”影響，政府在進行議程設置過程中，對輿論要有敬畏之心，但更要去打撈那些“沉默的聲音”，借官方的權威性和影響力，讓沉默的聲音浮出水面，為更多人所熟知，借助其中和輿論，避免某類觀點一家獨大局面。
